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Wertung von Organisation, Qualifikation und Erfahrung des eingesetzten Personals beim Zuschlag

Einfluss des Personals auf Dienstleistungen

Ob bei Architekten- und Ingenieurleistungen, Projektsteuerungsleistungen oder anderen personenzentrierten Dienstleistungen: Dass die Erfahrung des Personals entscheidend für die Qualität der jeweiligen Dienstleistung ist, ist offensichtlich.

Dies zeigt bereits die in § 613 BGB festgeschriebene (dispositive) Höchstpersönlichkeit der Dienstleistung. Typisch für Dienstleistungen ist, dass ihre Qualität gerade nicht über die Leistung selbst gesteuert werden kann, sondern immer an den äußeren Umständen der Leistungserbringung angesetzt werden muss.

Bisherige Rechtslage

Dennoch war nach bisheriger Rechtslage insbesondere eine Verwendung der Kriterien „Organisation, Qualifikation und Erfahrung des eingesetzten Personals“ als Zuschlagskriterien sowohl im Rahmen der VOF als auch im Rahmen der VOL/A EG nicht zulässig. Dies wurde im Wesentlichen damit begründet, dass entscheidend für den Zuschlag nur Kriterien sein sollten, die sich direkt auf die zu beschaffende Leistung bezögen, also dieser inhärent seien. Dies wurde aus § 5 Absatz 1 VOF bzw. § 19 Absatz 9 VOL/A EG geschlossen, die verlangten, dass die Nachweise „durch den Gegenstand des Auftrags gerechtfertigt“ sein sollten. Die Qualität des Personals sei kein leistungsbezogenes Kriterium, sondern eine Frage der Eignung und damit auf den Auftragnehmer bezogen.

Rechtslage nach der VgV 2016

Nach der neuen Rechtslage ist dagegen gemäß § 58 Abs. 2 Nr. 2 VgV eine Berücksichtigung der fachlichen Qualifikation des eingesetzten Personals ausdrücklich zulässig, „wenn die Qualität des eingesetzten Personals erheblichen Einfluss auf das Niveau der Auftragsausführung haben kann“. Dies entspricht der zu Grunde liegenden Regelung in Art. 67 Absatz 2 Satz 2 lit. b) der Vergaberichtlinie RL 2014/24/EU. Die Einschränkung auf Aufträge, die von der Qualität des Personals beeinflusst werden können, war notwendig, da die neue Vergabeordnung auch reine Lieferleistungen erfasst. Wenn eine personenzentrierte Dienstleistung ausgeschrieben wird, darf daher auch die Qualität des Personals als Zuschlagskriterium berücksichtigt werden, da die Qualität des Personals einen Umstand darstellt, der die Leistungsqualität substantiell beeinflusst.

Wertung der Qualität des eingesetzten Personals

Grundsätze

Nach § 58 Absatz 2 Nr. 2 VgV können Organisation, Erfahrung und Qualifikation des Personals als Zuschlagskriterium gewertet werden. Diese Aufzählung ist nach dem Wortlaut der Norm („insbesondere“) nicht abschließend. In der Regel werden jedoch primär die in § 58 Absatz 2 Nr. 2 VgV genannten Kriterien gewertet werden, zumal derzeit nicht klar ist, welche weiteren, auf das Personal bezogenen Kriterien einen Einfluss auf das Niveau der Auftragsausführung haben könnten, die nicht unter die vorhandenen Merkmale subsumiert werden können. Die Kriterien und deren Gewichtung müssen gemäß § 58 Absatz 3 Satz 1 VgV vorab in der Bekanntmachung oder den Vergabeunterlagen bekannt gemacht werden.

Wertung der Organisation

Die Organisation des eingesetzten Personals kann dabei auf Grundlage eines – als Nachweis angeforderten – Personaleinsatzplans gewertet werden. Da auch im Hinblick auf dieses Kriterium der Wertungsmaßstab im Voraus angegeben werden muss, muss zunächst eine Wertungsmatrix erstellt werden, die die Kriterien benennt, die einen idealen – bzw. je nach Wertungsstufe einen ordnungsgemäßen bzw. mangelhaften – Personaleinsatzplan für die ausgeschriebene Leistung ausmachen. Im Rahmen der Wertungskriterien für die Organisation des Personals kann dabei auch geprüft werden, ob der Bieter eine ausreichende Präsenz vor Ort vorgesehen hat.

Wertung der Erfahrung und Qualifikation

Sollen die Erfahrung oder die Qualifikation des eingesetzten Personals gewertet werden, muss vom Bieter nicht nur der Nachweis dieser Kriterien verlangt werden. Vielmehr muss der Bieter bereits im Rahmen der Nachweise angeben, welche Personen im Einzelnen für die Ausführung der zu erbringenden Leistung vorgesehen sind. Erster Schritt des Nachweises dieser Kriterien ist daher die Angabe, welche Personen für die Leistungsausführung vorgesehen sind.

Die Erfahrung der eingesetzten Personen kann daraufhin – wie auch auf vorhergehender Stufe der allgemeinen Eignungsprüfung des Bieters – dadurch geprüft werden, dass zur Durchführung der Wertung Nachweise der Erfahrung angefordert werden. Hierbei wird es sich meist anbieten, die Erfahrung durch die Angabe von Referenzprojekten nachweisen zu lassen. Um eine differenzierte Wertung der Referenzprojekte zu ermöglichen, sollte in Bezug auf die Referenzprojekte die Angabe des Leistungsumfangs (z. B. der Handlungsbereiche und Leistungsstufen gemäß AHO) und der Projektgröße gefordert werden. Zudem können Referenzen für eine bestimmte Art von Erfahrung gefordert werden, beispielsweise Erfahrung mit Bauprojekten, die öffentlich gefördert werden, oder Erfahrung mit der Sanierung besonders belasteter Bauten.

Im Hinblick auf die Vergabe von Architekten- und Ingenieurleistungen ist dabei Folgendes zu beachten: § 75 Absatz 5 Satz 2 VgV nimmt zwar eine Einschränkung dahingehend vor, dass in der Regel nicht berücksichtigt werden soll, ob es sich um Objekte derselben Nutzungsart handelt. Diese ebenfalls neue Regelung bezieht sich jedoch ausdrücklich nur auf die Eignung und den Nachweis der Eignung gemäß § 46 VgV, nicht aber auf die Zuschlagswertung gemäß § 58 VgV.

Die Wertung der angeforderten Referenzen erfolgt anhand des vorab von der Vergabestelle bekannt zu machenden Wertungsschemas, das genaue Angaben dazu enthält, wie viele Wertungspunkte pro Referenz bzw. pro zusätzlichem Wertungskriterium erreicht werden können.

Zur Wertung der Qualifikation des eingesetzten Personals müssen darüber hinaus Nachweise über die Qualifikation der für die Leistungsausführung vorgesehenen Personen angefordert werden. Es können bestimmte Anforderungen an die Qualifikation, die durch den Auftragsgegenstand gerechtfertigt sein müssen, gefordert werden. Konkret kann diese beispielsweise unter Angabe der gewünschten Qualifikation sowie unter Verweis auf ein bestimmtes Qualifikationsniveau (Niveau im Rahmen des deutschen Qualifikationsrahmens), das dann bereits vergleichbare Qualifikationsmöglichkeiten enthält, erfolgen. Die Wertung der Vergabestelle erfolgt auch hier anhand einer vorab bekanntzumachenden Wertungsmatrix, je nachdem, zu welchem Grad die Qualifikation von dem vorgesehenen Personal nachgewiesen werden kann.

Vertragliche Absicherung des qualitätsgeprüften Personals Gegenstück zur Personalisierung der Nachweise, um eine Steuerung der Leistungsqualität durch die Berücksichtigung der Qualität des konkret eingesetzten Personals zu erreichen, ist die Absicherung, dass das gewertete Personal auch tatsächlich eingesetzt wird. Auch der Erwägungsgrund 94 der Richtlinie 2014/24/EU weist darauf hin, dass es nicht genügt, den Auftrag auf Grundlage der Qualifikation des Personals zu vergeben. Vielmehr sollte der Auftraggeber den Einsatz des gewerteten Personals vertraglich absichern. Dies kann durch eine Regelung erfolgen, die die Zustimmung des Auftraggebers bei einem Personalwechsel verlangt, aber auch durch Vorschriften, die einen Austausch des Personals nur bei einem Nachweis zulassen, dass das neue Personal hinsichtlich der Qualifikation und Erfahrung dem ausscheidenden Personal entspricht.

Fazit

Die neue Regelung in § 58 Abs. 2 Nr. 2 VgV eröffnet dem Auftraggeber ein Mehr an Flexibilität, im Rahmen der Wertung auf eine qualitativ hochwertige Leistungserbringung hinzuwirken. Da es insbesondere bei personenzentrierten Dienstleistungen auf das eingesetzte Personal ankommt, hat der Gesetzgeber hier eine sinnvolle und wirkkräftige Regelung geschaffen, deren Details in der Praxis noch näher ausgestaltet und konkretisiert werden müssen.

Uwe-Carsten Völlink Iris Meeßen

Uwe-Carsten Völlink, Rechtsanwalt und Fachanwalt für Vergaberecht, und
Iris Meeßen, Rechtsanwältin, HEUSSEN Rechtsanwaltsgesellschaft mbH in München.